为贯彻落实《中共中央办公厅、国务院办公厅印发〈关于加 强乡镇政府服务能力建设的意见〉的通知》（中办发〔2017〕11 号）和《中共吉林省委办公厅、吉林省人民政府办公厅印发〈关 于加强乡镇政府服务能力建设的实施意见〉的通知》（吉办发 〔2017〕49 号）精神，加快乡镇政府职能转变，强化乡镇政府服 务功能，推进乡镇治理体系和治理能力现代化，结合我市实际， 现就加强乡镇政府服务能力建设制定如下实施方案。
一、总体要求
（一）指导思想。全面贯彻落实党的十九大精神，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，牢固树立 “五大发展”新理念，加快推进乡村振兴战略发展，主动适应经 济社会发展新要求和人民群众对美好生活新期待，以实现基本公 共服务均等化为方向，以强化乡镇干部宗旨意识为关键，以增强 乡镇政府服务功能为重点，以优化服务资源配置为手段，以创新 服务供给方式为途径，全面提升乡镇政府服务能力和水平，为打 赢脱贫攻坚战、实施乡村振兴战略提供重要保障，为决胜全面建 成小康社会、加快推进白山绿色转型全面振兴作出新贡献。
（二）基本原则。
——坚持党的领导，保证正确方向。牢牢把握中国特色社会主义方向，始终把党的领导作为加强乡镇政府服务能力建设的根 本保证，充分发挥乡镇党委领导核心作用，夯实党在基层的执政 基础，确保党中央、国务院决策和省委省政府、市委市政府部署 得到全面贯彻落实。
——坚持改革创新，严格依法行政。加强顶层设计，鼓励地方探索，着力破除体制机制障碍，坚持以法治思维推动乡镇政府 服务能力建设，保证行政权力规范透明运行，人民权益切实有效保障。
——坚持以人为本，回应民生诉求。坚持以人民为中心的发展思想，将实现好、维护好、发展好最广大人民群众根本利益作 为一切工作的出发点和落脚点，以人民群众需求为导向，为人民 群众提供精准有效服务，让人民群众共享改革发展成果。
——坚持统筹兼顾，实施分类指导。围绕协调推进乡村振兴战略行动计划和新型城镇化建设，综合考虑各县（市、区）经济 社会发展状况和区域特点，找准工作的结合点和着力点，做到长远目标与阶段性目标相结合，因地制宜、稳妥有序推进乡镇政府服务能力建设。
（三）主要目标。深化乡镇政府服务管理体制改革，加快乡镇政府职能转变，全力打造服务机制更加健全，服务内容更加丰富，服务方式更加便捷，服务体系更加完善的服务型乡镇政府。到 2020 年，基本形成职能科学、运转有序、保障有力、服务高效、人民满意的乡镇政府服务管理体制机制。
二、重点任务
（一）深化乡镇管理体制改革。
1. 推进乡镇机构改革。按照精简统一效能的要求，各县（市、区）要统筹乡镇党政机构设置。根据不同类型、不同规模乡镇工作实际，确定党政机构设置形式和数量，较大的乡镇可设置 8个以内的内设机构，其中 4—6 个必设机构，突出地方特色选设 1—2个机构。积极推进经济发达镇行政管理体制改革工作，扩大经济发达镇经济社会管理权限、完善基层政府功能，构建符合基层政权定位、适应城镇化发展需求的新型行政管理体制。稳步推进乡镇事业站所管理体制改革，乡镇事业站所实行以乡镇管理为主、县级部门业务指导的管理体制；由上级业务部门管理更为有效的事业站所，经省政府批准，可实行以上级主管部门为主或按区域设置机构的体制。扎实推进乡镇事业站所分类改革，进一步优化整合、因地制宜设置事业站所，严格控制乡镇事业站所数量和人员编制，除机构编制专项法律法规规定外，上级业务部门不得以机构上下对口等手段要求增加乡镇站所设置和人力资源配置。
牵头单位：各县（市、区）政府
配合单位：市编办、市民政局
完成时限：2019 年 12 月
2. 推行乡镇行政执法改革。推动行政执法重心下移、职权下放、力量下沉。根据省政府的授权以乡镇政府管理为主开展综合执法工作。全面梳理市、县两级执法职能部门行政权力，通过清理界定法定职责、规范委托执法职权、合理确定协助义务等方式，将适宜乡镇就近办理的事项和行政执法权限下放乡镇。按照精简统一效能的原则，在不增加编制、人员和经费的情况下，科学完善乡镇行政执法权力配置，充实乡镇行政执法队伍力量。整合县级执法职能部门在乡镇的派驻机构和下属单位的执法职能及执法力量，组建设立乡镇行政综合执法机构，开展乡镇食品药品监管等执法工作。严格落实行政执法责任制，强化行政执法监督制约，建立健全行政执法公示、举报投诉、情况通报、责任追究等制度。健全完善乡镇政府与县级执法部门的协作机制，建立起分工明确、责任到位、优势互补的执法联动保障体系，形成城乡一体、上下结合的乡镇行政执法格局。加强县级执法部门对乡镇综合执法工作的指导、支持和帮助，强化乡镇政府在执法事项上的综合协调。
牵头单位：各县（市、区）政府
配合单位：市编办、市政府法制办、市国土局、市林业局
完成时限：2019 年 12 月
3. 探索乡镇财政差别化管理改革。各县（市、区）要结合本地实际，在大部分乡镇保持原有财政管理体制不变的前提下，酌情选取 1—2 个经济状况较好，税源充足的乡镇，做为开展乡镇财政管理差别化管理改革试点，在确定好县乡税收和非税收入分成比例的基础上，打破乡财县管“一刀切”的固有模式，赋予试点乡镇政府更大限度的财政自由支配权限。完善乡镇财政管理体制，结合乡镇经济发展水平、税源基础、财政收支以及承担的社会管理职能等因素，合理划分收支范围，确定收支基数，实行差别化的乡镇财政管理体制。合理划分县乡财政事权和支出责任，建立财政事权和支出责任相适应的制度，避免将过多事权和支出责任下移。对县级以上政府及其部门安排的基础设施建设和其他建设项目，属于县级以上政府事权的，应足额安排资金，不得要求乡镇安排项目配套资金；对承担超出乡镇辖区范围提供服务的重大基础设施、社会事业项目，县级财政要加大投入力度，并提倡和鼓励乡镇间的共建共享，实现公共资源的效用倍增化和最优配置。县级政府要强化统筹所辖乡镇协调发展责任，帮助弥补乡镇财力缺口。硬化乡镇预算约束，强化预算执行，规范经费支出，严格监督管理，严禁乡镇举债，防范和化解债务风险，保持财政收支平衡。加强和规范乡镇财政国库集中支付制度改革，有序推进乡镇国库集中支付全覆盖。
牵头单位：各县（市、区）政府
配合单位：市财政局
完成时限：2019 年 12 月
（二）强化乡镇政府服务功能。
1. 加强乡镇政府公共服务职能。加快乡镇政府职能转变步伐，着力强化公共服务职能。乡镇政府主要提供以下基本公共服务：组织和督促义务教育适龄儿童、少年按时入学，改善校园周边环境，保障校园和师生安全，做好控辍保学、关爱留守儿童和家庭经济困难学生教育帮扶，协助县级教育行政部门支持本地中小学和幼儿园建设等基本公共教育服务；推动以新型职业农民为主体的农村实用人才队伍建设，加强社区教育、职业技能培训、就业指导、创业扶持等劳动就业服务；强化社会保险经办服务能力建设，做好基本养老保险、基本医疗保险、工伤、失业和生育保险等社会保险服务；落实社会救助、社会福利制度和优抚安置政策，为保障对象提供基本养老服务、残疾人基本公共服务，维护农民工、妇女儿童等特殊人群和困难群体权益等基本社会服务；加强乡镇卫生计生办公室基本公共卫生和计划生育管理职能，做好公共卫生、基本医疗、计划生育等基本医疗卫生服务；依托“新时代传习所”，深入学习宣传党的十九大精神和习近平新时代中国特色社会主义思想，践行社会主义核心价值观，继承和弘扬中华优秀传统文化，加强对古村落、古树名木和历史文化村镇的保护和发展，健全公共文化设施网络，推动全民阅读、数字广播电视户户通、文化信息资源共享，组织开展全民健身、群众文体活动等公共文化体育服务；加强公共法律服务中心（站）建设，开展法治宣传、人民调解、法律援助等公共法律服务，推进覆盖全体居民的公共法律服务体系建设。乡镇政府还要提供符合当地实际和人民群众需求的农业农村经济发展、农民基本经济权益保护、环境卫生、环境保护、生态建设、食品药品安全、农村饮水安全和小型农田水利、社会治安、矛盾纠纷化解、扶贫济困、未成年人保护、消防安全、农村危房改造、乡村公路养护、国防动员等其他公共服务。县级政府要制定乡镇政府公共服务事项目录清单，特别是要把扶贫开发、扶贫济困等任务列入清单，明确政策法规依据、实施主体以及服务对象和有关要求。
责任单位：各县（市、区）政府
完成时限：2019 年 12 月
2. 扩大乡镇政府服务管理权限。按照权力下放、权责一致的原则，根据不同基础、不同类型的乡镇经济社会发展需要，探索采取授权、委托等多种形式，逐步下放与乡镇职责任务相适应的服务管理权限。除法律法规规定必须由县级以上政府及其职能部门行使的行政强制和行政处罚措施，以及行政许可事项外，对直接面向人民群众、量大面广、由乡镇服务管理更方便有效的各类事项依法下放乡镇政府，重点扩大乡镇政府在农业发展、农村经营管理、安全生产、规划建设管理、环境保护、公共安全、防灾减灾、扶贫济困、公共服务等方面的服务管理权限，完善基层政府功能。加强乡镇便民服务机构建设，整合基层公共服务和行政审批职责，打造综合、便民、高效的政务服务平台，纳入乡镇全部的行政许可和审批事项，进一步优化服务方式，实行政务服务平台外无审批。强化乡镇政府对涉及本区域内人民群众利益的重大决策、重大项目和公共服务设施布局的参与权和建议权。县级职能部门不得随意将工作任务转嫁给乡镇政府。各县（市、区）依法制定扩大乡镇政府服务管理权限的具体实施办法，明确下放事项、下放程序和法律依据，确定下放后的运行程序、规则和权责关系，确保下放权力接得住、用得好。
牵头单位：各县（市、区）政府
配合单位：市编办、市政府法制办、市民政局、市司法局、
市人社局、市国土局、市环保局、市住建局、市交运局、市水务局、市农委、市商务局、市文广新局、市卫计委、市林业局、市安监局等
完成时限：2019 年 12 月
3. 优化乡镇基本公共服务资源配置。统筹推进城乡公共服务发展，加快构建覆盖城乡居民的基本公共服务体系，实现城乡公共服务均等化。合理规划确定各类公共服务设施的等级、规模和服务半径，提高公共服务设施利用率。完善教育、科技、文化、卫生、体育等公共服务设施，加快公益性社会福利和社区公共服务设施建设步伐，促进城镇公共服务设施向基层社区和农村延伸。加强中心镇、重点镇和特色小城镇的公共服务和基础设施的建设规划，促进服务资源高效配置和有效辐射。对人口减载区域、困难偏远地区，要合理保留和科学完善基本公共服务设施。推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，完善居住证制度，逐步实现基本公共服务提供与居住年限等条件挂钩，保障符合条件的外来人口与本地居民平等享有基本公共服务。加快基本公共服务标准化建设进程，制定符合市情的基本公共服务标准体系，明确基本公共服务各领域设施建设、设备配置、人员配备、经费投入、服务规范和流程等具体标准，推动城乡、区域之间标准衔接。
牵头单位：各县（市、区）政府
配合单位：市发改委，市民政局、市司法局、市财政局、市人社局、市国土局、市环保局、市住建局、市交运局、市水务局、市农委、市商务局、市文广新局、市教育局、市科技局、市卫计委、市体育局等
完成时限：2019 年 12 月
（三）加强乡镇公共服务有效供给。
1. 建立公共服务多元供给机制。各县（市、区）要加强对乡镇基础设施建设、公共服务项目和社会事业发展的支持，引导信贷资金投向农村和小城镇。完善群团组织承接乡镇政府职能的有关办法，将适合群团组织承担的乡镇管理服务职能依法转由群团组织行使，探索建立群团组织承接乡镇政府职能转移目录清单，承接职能后，要建立符合公共服务特点的运行机制。厘清乡镇政府和村（居）民委员会、农村集体经济组织的权责边界，依法规范乡镇政府与村民委员会之间的关系定位，县级政府要制定《乡镇政府指导村民委员会工作规则》和《村民委员会协助乡镇政府工作规则》，进一步明确职责范畴、工作程序以及方式方法等；探索明晰村民委员会与农村集体经济组织之间职能关系的有效办法，在确有需要且条件允许的地方，可以实行村民委员会事务和集体经济事务分离，充分发挥农村集体经济组织独立进行经济活动的自主权。建立完善以财政投入为主体、村级集体经济为补充的村级组织运转经费保障机制，进一步规范村级组织运转经费投入，增强村级组织自我保障能力。加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。完善社区服务体系，充分发挥社会工作专业人才在乡镇公共服务提供中的作用。全面梳理现有各类网格管理资源，构建统一规范的网格化管理体系，全面推行“镇村一张网”，形成涵盖综治、执法、服务等主要类别的管理网格。推动乡镇政府加强政策辅导、项目运作、人才培训等工作，支持社会组织发展。鼓励发展专业合作、股份合作等多种形式的农民合作组织，扶持社会力量兴办为民服务的公益性机构和经济实体。鼓励和支持社会力量通过捐赠或捐助等方式参与乡镇公益事业发展。依法建立健全公开透明的社会捐赠管理制度，加强对慈善组织的监管，推进慈善组织信息公开。加强乡镇政府对各类服务提供主体的统筹协调和有效监管。
牵头单位：各县（市、区）政府
配合单位：市财政局、市发改委、市金融服务中心等
完成时限：2019 年 12 月
2. 推进政府购买公共服务。加强乡镇政府购买服务公共平台建设，对适宜采取市场方式提供、社会力量能够承担的公共服务项目，应尽可能交由社会力量承担，由花钱养人向花钱办事转变。各县（市、区）政府要制定乡镇政府购买服务指导性目录，并根据经济社会发展变化、政府职能转变以及公众需求等情况及时调整；要编制乡镇年度购买服务计划，明确购买服务项目、内容以及对承接主体的要求和绩效评价标准等信息，建立健全项目申报、预算编报、组织采购、项目监管、绩效评价的规范化流程。积极探索政府购买服务的有效方式，加大教育、就业、社会保障、医疗卫生、住房保障、农村公路建设和养护、农村饮水安全和小型农田水利、安全生产、文化体育及残疾人服务等基本公共服务领域政府向社会力量购买服务的力度。鼓励和引导具备法人资格的农村集体经济组织、农民专业合作组织、社会组织、公益性服务机构，以及其他经济组织和个体工商户等承接政府购买服务项目。按照公开、公平、公正原则，坚持费随事转,通过公平竞争、择优选择的方式，确定政府购买服务的承接主体，建立优胜劣汰的动态调整机制。
牵头单位：各县（市、区）政府
配合单位：市财政局、市民政局、市发改委、市农委、市人社局、市交通局、市工商局、市林业局等
完成时限：2019 年 12 月
3. 加强公共服务信息平台建设。依托吉林政务服务“一张网”，构建集行政审批、公共服务、阳光政务、效能监察、互动交流等功能于一体，省、市、县标准统一、多级联动、资源共享、业务协同的网上政务服务体系，推动县、乡（镇）之间、县级职能部门之间互联互通和业务协同,积极构建面向公众的一体化在线公共服务体系，并为贫困乡镇建立线上线下互动的信息化综合服务点，推动医疗、教育、就业、社会救助、社会保险等政策落地。以统一的数据共享平台交换系统为支撑，采取“乡镇前台综合受理，县、乡（镇）后台分类办理，乡镇统一窗口出件”的服务流程，逐步实现县、乡（镇）政务服务事项的一窗口办理、一站式服务、一平台共享、全县域通办和全流程效能监督。实行首问负责、办事代理、限时办结、服务承诺，积极推行行政审批和公共服务网上办理，方便群众办事。扩大政务服务事项网上受理、办理的数量和种类，清理不必要的证明和手续，优化服务流程，简化群众办事环节，提升政务服务水平。推广数字智能终端、移动终端等新型载体，灵活运用宽带互联网、移动互联网、广播电视网、物联网等手段，加快推动乡镇公共服务向智慧化、网络化方向发展。
牵头单位：各县（市、区）政府
配合单位：市民政局、市发改委、市网信办、市工信局、市人社局等
完成时限：2019 年 12 月
4. 健全公共服务需求表达和反馈机制。着力完善科学有效的群众权益保障机制，健全公共服务需求表达和评价机制，强化群众对公共服务供给决策及运营的知情权、参与权和监督权，充分发挥各类社会组织在公共服务需求表达和监督评价方面的作用。健全完善乡镇领导信访接待日制度，推进乡镇领导干部联合接访活动常态化，通过重点约访、专题接访、带案下访和领导包案等方式，及时解决群众的合理合法诉求。领导干部接访下访情况、包案化解信访事项情况和采纳群众意见改进工作情况等要纳入年度考核内容。健全乡镇党委领导的民主协商机制，推行人民建议征集制度、重大事项听证制度、重要会议旁听制度，建立健全人大代表、政协委员反映情况和建议的“直通车”制度。全面推进乡镇政务公开制度，完善乡镇政务公开和村务公开联动机制，乡镇要制定政务公开、村务公开实施方案，明确公开内容、形式和时间等，对群众关心和涉及群众切身利益的重要事项应做到随时公开，并安排专人解答群众提出的疑问和问题。充分发挥互联网站、微博微信、移动客户端等新媒体作用，及时发布乡镇政府信息。积极应用大数据、云计算等先进理念、技术和资源，及时了解公共服务需求，动态掌握实施效果。
牵头单位：各县（市、区）政府
配合单位：市委组织部、市民政局、市信访局等
完成时限：2019 年 12 月
三、组织保障
1. 强化各级党委政府作为乡镇政府服务能力建设第一责任人意识。改革乡镇政府管理体制，加强服务能力建设是党的各项路线方针政策能否在基层得到有效贯彻执行的关键性因素。因此，各县（市、区）党委政府要充分认识加强乡镇政府服务能力建设的重要性和紧迫性，牢固树立“第一责任人”意识，把思想和行动统一到党中央国务院和省委省政府的部署要求上来，一把手要亲自过问，负总责，切实将乡镇政府服务能力提升工作抓实，抓细，抓出成效。
2. 强化领导核心作用。要树立和强化总揽全局、协调各方的意识，充分发挥在推动乡村振兴战略发展中的政治引领功能，加大抓乡促村力度，加大向村党组织传递党的路线方针方略的精准度，确保党中央的各项决策部署在基层落地生根。妥善处理好与乡镇政府的关系，加强对乡镇政府的领导和支持，为乡镇政府依法行使职权、扎实开展服务能力建设提供坚强的政治保证。强化党委自身的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设和制度建设，推进学习教育常态化制度化，严肃党组织生活，落实民主评议党员、谈心谈话等制度，严格党员教育管理和监督，切实把农村基层党组织建设成为落实党的政策、带领农民致富、密切联系群众、维护农村稳定的坚强领导核心。
3. 打造全面过硬的乡镇干部队伍。切实把党的十九大提出的培养造就一支懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍要求和中央办公局印发的《关于加强乡镇干部队伍建设的若干意见》落到实处，为实施乡村振兴战略提供人才保障。拓宽乡镇干部选拔渠道，注重从乡镇事业编制人员、优秀村干部、大学生村官中选拔乡镇领导干部，从企事业单位人员中择优调任乡镇领导干部，有计划地选派县级以上机关有发展潜力的年轻干部到乡镇任职、挂职，加大从优秀村干部中招录乡镇公务员和事业编制人员力度，有序推进乡镇之间、乡镇与县级机关之间干部交流，建立健全有利于各类人才向乡镇流动的政策支持体系；坚持德才兼备、以德为先的用人标准，选优配强乡镇领导班子，特别是选优配强贫困乡镇的领导班子，在脱贫攻坚期内保持贫困乡镇党政正职队伍稳定。提高乡镇干部能力素质，加强优良作风培养和锻炼，切实增强乡镇干部宗旨意识；建立完善乡镇干部轮训制度，加强教育培训，重视乡镇干部依法行政能力的培养。加强乡镇干部管理监督，完善乡镇干部职务行为规范，推行乡镇干部岗位责任制、服务承诺制、业绩评议制、失职追究制；坚持从严管理，严格执行工作、考勤、病事假等制度。强化激励保障措施，建立健全容错免责机制，坚持“三个区分开来”，充分激发和保护乡镇干部履职担当、创新实干的激情动力；实行县以下机关公务员职务与职级并行制度，落实乡镇工作补贴和艰苦边远地区津贴政策，完善乡镇事业编制人员岗位聘用、职级晋升和职称评定方面的倾斜政策，科学调整事业单位岗位结构比例，适当向乡镇基层事业单位倾斜，为乡镇干部安心用心、扎实工作创造良好条件。
4. 改进乡镇政府服务绩效评价奖惩机制。坚持绩效指标设定和目标管理相结合，以乡镇政府职责为依据，结合实际，建立科学化、差别化的服务绩效考核评价体系和考核办法。坚持绩效指标设定和目标管理相结合，推行一次性综合考核，探索乡镇政府实绩“公开、公示、公议”等做法，建立健全县（市、区）职能部门和乡镇政府之间履职双向考核评议制度，完善社会满意度评价及第三方考评办法，加大群众满意度在考核评价中的权重。坚持把考评结果作为乡镇领导班子建设和干部选拔任用、评优评先、培养教育、管理监督、激励约束的重要参考。对工作实绩差、群众满意度低的乡镇领导班子和干部，要按有关规定及时约谈、责令整改、通报批评、严肃问责。统筹规范针对乡镇的评比表彰、示范创建等活动，严格控制对乡镇领导班子和领导干部的“一票否决”事项，对乡镇设置“一票否决”事项必按程序报省委、省政府批准。
5. 强化乡镇政府权力运行监督。进一步健全完善乡镇政府权力清单和责任清单，将乡镇政府服务能力建设工作与统筹城乡基层党的建设同步考虑，并将落实情况作为县乡（镇）党委书记抓基层党建述职评议考核的重要内容。落实动态调整和管理机制，健全乡镇议事规则和决策程序，完善乡镇政府重大决策出台前向本级人大报告制度和向社会公示制度，构建乡镇行政权力运行制约和监督体系，加强县级政府对乡镇政府的经常性指导和监督，充分发挥乡镇人大依法监督职能和人大代表的主体作用，充分发挥人民团体、社会组织、村（居）民委员会和舆论监督作用，强化监察、审计等专门监督。
